生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条，生态环境保护是一项系统工程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《规划纲要》）提出：“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。”这为健全生态环境保护体系指明了方向、提供了遵循。健全生态环境保护体系，需要把事前、事中、事后贯通起来，做到纵向到底、横向到边，控源头、管过程、重惩处，有效保障和促进人与自然和谐共生的现代化。

　　形成大环保工作格局

　　我国生态环境保护体系的发展和健全，源于实践需要和问题导向。新中国成立后，我们逐步把生态环境保护摆到更加重要的位置，在一些地方开展污染调查和治理，开展水库治理等工作。改革开放以来，伴随我国经济社会持续快速发展，基于资源环境承载能力已经达到或接近上限的实际情况，生态环境保护体系建设逐渐形成源头严防、过程严管、后果严惩的总体思路。

　　中国特色社会主义进入新时代，我国生态环境保护体系建设改革的一个鲜明特征在于，有效调动各级党委和政府抓生态环境保护的积极性，形成大环保工作格局。习近平总书记亲自倡导、亲自部署中央生态环境保护督察，主持制定一系列重大改革举措和重大制度安排。第一轮中央生态环境保护督察及“回头看”动真碰硬，咬住问题不放松，受理群众举报21.2万余件，直接推动解决群众身边的生态环境问题15万余个；立案侦查2303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生态环境损害责任追究案件509个。实践充分证明，中央生态环境保护督察制度的制定和实施，推动解决了一大批长期想解决而没有解决的生态环境保护“老大难”问题，是推动落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”的硬招实招。

　　2015年出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，进一步细化党委和政府主要领导成员的“责任清单”，注重将行为追责与后果追责相结合，并将终身追责作为基本原则。2015年1月起新修订的环境保护法正式施行，进一步强化政府监督管理职责，落实企业主体责任，并对环境违法行为规定按日连续计罚、查封扣押、行政拘留、限产停产等罚则。2020年出台的民法典，以专章规定环境污染和生态破坏责任，在全社会树立起环境有价、损害赔偿的理念，有效打击了非法排污和破坏生态等违法行为。

　　在不断加大制度执行力度的同时，生态环境保护体系建设还着力向前拓展、向后延伸，从污染源过程管理拓展到经济过程、生产方式与决策行为等各方面，把源头预防作为污染防治的根本之策，推动形成有助于环境保护的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。针对结构性、布局性生态环境污染问题，我国已经探索形成与资源环境国情相适应的生态保护红线等空间格局管控体系。以主体功能区划为基础，开展空间生态评价，划定“三区三线”（城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）和环境准入负面清单，实现一条红线管控重要生态空间。在以总体思路狠抓落实中，不断提升制度的针对性、有效性，推动生态环境保护体系落实落细。

　　推动生态环境保护体系建设系统集成

　　党的十九届四中全会将原本分散的源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究制度提升为生态环境保护体系，党的十九届五中全会强调完善生态文明领域统筹协调机制。这些重要决策部署，有力推动生态环境保护体系朝着系统集成方向发展。

　　目前，污染防治方面的体系建构和推动落实工作基本到位，以系统化生态环境保护制度为保障，我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。党的十八大以来，生态环境保护在单项制度突破的基础上，更加重视通过全面深化改革推动体系化建设，强调打好前后呼应、相互配合的 “组合拳”。比如，在责任追究方面，明责、履责、述责、考责、问责多环节全面推动；在源头预防方面，构建分工清晰、环环相扣的责任清单，促进管发展就要管环保、管生产就要管环保、管行业就要管环保；在过程管理方面，强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理，及时公布环境质量目标任务完成情况；在后果问责方面，推动中央生态环境保护督察向纵深发展，强调环境司法，不断强化威慑力。再如，源头预防注重从结构、布局等经济社会宏观层面解决生态环境保护根本性问题；过程控制注重从节能降耗、污染减排等方面解决生产生活环节的绿色化问题；损害赔偿和责任追究注重从经济成本内部化、“关键少数”行为追责和后果追责两个角度协同解决末端结果问题。无论单项制度，还是源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究4个环节，都向着体系化方向发展，并且各就其位、各负其责，能够达到整合提升，可以实现乘法效应。

　　也要看到，我国生态环境保护体系建设仍存在一些亟须补齐的短板，如源头预防的约束力尚未充分发挥，过程控制中排污许可证与其他环境管理制度的衔接有待进一步加强，生态环境保护责任还不够严明。加之体系化建设启动时间不够长，有的地方和部门在操作落实上缺乏整体思维，相关制度措施的系统性、整体性、协同性尚未充分显现。加快补齐短板，需要进一步强化生态环境保护体系化建设，坚持问题导向全面深化改革，坚持目标导向进行需求分析，坚持效果导向强化集成创新。一方面，从制度政策作用对象出发，按时间或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之间不匹配问题，强化系统联系，努力实现协同增效、整体最优。另一方面，结合新形势新要求强化顶层设计，在系统化上下功夫，强化制度供给，不搞“单打独斗”。同时，必须狠抓制度执行，在制度执行环节形成配套措施安排，把管用适用作为体系化建设的判断标准，切实推动制度落地见效。

　　一体化推进源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究

　　《规划纲要》提出：“坚持山水林田湖草系统治理，着力提高生态系统自我修复能力和稳定性，守住自然生态安全边界，促进自然生态系统质量整体改善。”从生态环境保护的角度来讲，贯彻落实这一重要部署，必须从源头、过程和后果多环节整体发力，做到源头预防强化约束，过程管理强化效能，损害赔偿强化配套，责任追究强化精准。在此基础上，一体化推进源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究，让各项制度措施形成联动效应，推动生态文明制度更加成熟更加定型、生态环境保护体系更为务实高效管用。

　　发挥制度政策体系合力。充分发挥生态环境保护制度体系合力，重在做到系统集成，追求整体最优。一方面，协同推进生态环境保护监管与自然资源监管，兼顾生态效益、经济效益、社会效益，处理好开发、利用、保护关系。另一方面，按照生态环境系统运行规律，打破“一亩三分地”的条条框框，实施跨地区按流域行政执法和联防联控，统筹山水林田湖草，提高环境治理效能。进一步深化排污口设置管理改革，打通岸上和水里、陆地和海洋，构建水陆统筹、精准科学的江河湖海水污染治理体系。

　　形成环境与经济内生融合机制。加强源头预防，重在发挥生态环境保护对经济发展的倒逼、引导与优化、促进作用，强化绿色转型，做实绿色发展，促进生态产业化、产业生态化。这需要建立健全“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、制定生态环境准入清单）生态环境分区管控体系，推行技术经济政策的环境影响分析论证，进一步拓展中央生态环境保护督察的覆盖面，促进经济社会发展与生态环境保护相协调。

　　构建全过程全方位防治体系。实现全过程全方位污染防治，实施排污许可制是重要一环。排污许可制是一项基础性制度，可以有机衔接各项生态环境保护法律法规，促进信息和数据高度高效共享；可以实现固定污染源监管流程的再造，推动排污许可与环境影响评价、总量控制、环境统计等制度系统衔接和全过程管理。进一步建立健全排污许可制，需要依法将固体废物、噪声以及入河入海排污口、海洋污染源等纳入排污许可管理，强化与温室气体协同管理，推动实现全过程全方位防治。

　　（作者：吴舜泽 生态环境部环境与经济政策研究中心研究员）